Funcționarul public și demnitatea umană. Cu CĂRȚILE PE FAȚĂ
În anul 2007 fostului premier bavarez, Edmund Stoiber, i s-a încredințat sarcina de a formula strategii de reducere a personalului instituțiilor europene, respectiv al costurilor bugetare în legătură cu funcționarii europeni. După 7 ani de analize și statistici (după cam mulți ani!), Stoiber, la prezentarea concluziilor comisiei pe care o conducea, a declarat că ” Cel mai important succes este un nou mod de gândire”. Personal am îndoieli că mentalitatea la nivel european s-a schimbat în doar 7 ani (cu atât mai puțin la nivelul comisiei condusă de Stoiber), mai degrabă aș fi tentată să cred că rațiunile dobândirii acestui ”nou mod de gândire” sunt de natură strict economică. Realitatea este că, în țările europene există, pe lângă toate neajunsurile de altă natură, și o diferență de percepție a contribuabilului de către funcționarul public, fapt ce alimentează corupția, haosul administrativ și acestea determină disfuncții în raportul dintre cetățean și stat.
Aș îndrăzni să definesc de data aceasta birocrația ca fiind acel fenomen care abandonează interpretarea legii în schimbul aplicării ei ad literam.
Funcționarul public, pretutindeni în această lume, este un mijlocitor al raporturilor între stat și cetățean sau mai nou, având în vederea realitatea migrației, între stat și contribuabil, indiferent de cetățenia acestuia. Funcționarul, ca reprezentant al statului în relația dintre cetățean și normele administrative, trebuie să aibă o abordare obiectivă asupra problemelor pe care le are de rezolvat. Însă această adordare nu este totul. Nivelul de dezvoltare al unei societăți, pregătirea corectă a funcționarului, aplicarea directă sau respectarea drepturilor și libertăților fundamentale se vede, în primul rând, în relația directă dintre funcționar și contribuabil.
Într-un stat civilizat, funcționarul știe, fie pentru că așa învață, fie pentru că așa îl educă sistemul, că omul trebuie respectat, iar el este acolo pentru a-l ajuta pe cel care își lipește nasul de geamul despărțitor dintre cele două realități: realitatea legii administrative și realitatea omului care așteaptă rezolvarea unei situații concrete administrativ. Această formă de respect față de om este expresia demnității umane.
Principiu de bază al constituțiilor europene, în special al celei germane, respectarea demnității umane este totodată și fundamentul tuturor drepturilor și libertăților într-un stat de drept, este linia de raportare față de care se argumentează celelalte drepturi fundamentale (mai puțin dreptul la viață care este primul drept absolut). Atunci când demnitatea umană este respectată, omul este o ființă umană nicidecum un obiect, indiferent de rasă, origine sau alte puncte de discriminare.
Pentru a exemplifica, funcționarul german, italian, francez învață că datoria sa față de cetățean este de a respecta și a proteja demnitatea umană a individului. Astfel, nu actul strict administrativ concret pe care trebuie să-l elibereze funcționarul cetățeanului este punctul central al activității funcționarului, ci scopul său adevărat îl constituie îndeplinirea, față de cetățean, a solicitării acestuia de a atesta o realitate administrativă. Comparativ, în România, funcționarul public este angajat în slujba legii, el trebuie să îndeplinească doar legea, omul este secundar, uneori chiar inexistent. În consecință, în administrație există un mecanism sobru de pură îndeplinire a unei norme administrative.
Avem așadar două situații: pe de o parte, un funcționar care își centrează activitatea pe om și pe solicitarea lui și, pe de altă parte, funcționarul care are ca scop respectarea cu strictețe a legii. În primul caz, intenția acțiunii funcționarului este rezolvarea cu prioritate a problemei cu care se prezintă cetățeanul în fața sa. Astfel, acest tip de funcționar va încerca un tip de ”negociere” între lege și situațiile stricte pe care le prezintă norma administrativă pe de o parte și situația concretă cu care se prezintă contribuabilul în fața lui pe de altă parte. Funcționarul, în așa zisul proces al ”negocierii” va încerca să păstreze cerințele de fond ale legii. ”Negocierea” nu presupune pentru el încălcarea legii, ci cunoașterea limitelor ei, deci interpretarea legii. Dar pentru ca interpretarea să fie corectă, funcționarul trebuie să fie foarte bine pregătit. De exemplu, dacă legea solicită un act de identitate pentru identificarea cetățeanului iar acestuia i s-a furat cartea de identitate, el se poate autentifica cu permisul auto. În speță, funcționarul face o interpretare a legii: ce înseamnă un act de identificare? Acesta poate fi un act care are elemente de identificare: de exemplu acest act are o fotografie a titularului și este un act emis de o autoritate publică. Funcționarul nu trebuie să se împiedice astfel (și nici legea nu trebuie să-i interzică asta) de necesitatea cărții de identitate ca premisă singulară și obligatorie deoarece nu plasticul în formă dreptunghiuară are importanță, ci faptul identificării.
La noi în România nu este așa. La noi actul de identitate e singurul și unicul act de identificare și esența actului administrativ solicitat de contribuabil se împotmolește și se pierde timpul și nervii tuturor părților implicate. Pe de altă parte însă, funcționarul este dator a aplica legea la situația concretă în care se găsește contribuabilul nicidecum de a introduce cu forța situația concretă a omului în cadrul legal pe care funcționarul îl are la dispoziție.
Riscurile în acest sistem sunt de a lucra cu acte false sau situații false pe care funcționarul să nu le poată identifica ca fiind false; de asemenea, aplicarea legii diferită în cazuri similare, dar nu identice. Cât privește primul risc, acesta poate fi înlăturat dacă funcționarul public este învățat sau are aparatura necesară pentru a distinge între un act fals și unul real. Aplicarea diferită a legii în cazuri similare dar nu identice este o caracteristică a acestei forme de administrație care însă nu trebuie să aibă legătură cu fondul cauzei sau situației de soluționat, ci doar cu anumite structuri de formă ale ei. Adică, nu poți să eliberezi unui solicitant o autorizație de construcție a unui imobil dacă nu are toate actele necesare, dar poți să îi accepți dosarul pentru eliberarea unei astfel de act dacă se întâmplă să nu aibă actul său de identitate asupra sa, în schimb are un permis de conducere.
Pentru ca un sistem administrativ nou să funcționeze este necesară o încredere în funcționarul public, în capacitățile sale atât intelectuale cât și morale, iar acestea funcționarul le poate dobândi dacă va avea o pregătire pe măsură. Desigur, o sancționare drastică a faptelor de corupție la acest nivel este o soluție coercitivă care-l poate responsabiliza pe acest reprezentant al statului. Câștigul unui astfel de model este acela că scade corupția, iar interesul cetățeanului este îndeplinit în mod eficient, anume într-un timp relativ scurt, cu maximă siguranță de rezolvare a problemei cu care acesta se prezintă. În astfel de sisteme, organizarea administrativă însăși este bine structurată, legile sunt permisive iar răspunderea funcționarului public este în special pentru gravă neglijență și abia în secundar pentru fapte de corupție.
Pe de altă parte, noi avem acum funcționarul înțepenit, ancorat în lege, care distruge sistemul nervos și fură timpul contribuabilului. Deseori, în astfel de sisteme există un precedent, un sistem anterior foarte bine controlat, centralizat de care noi trebuie să ne desprindem. Legea administrativă este încă rigidă, nu există decât accidental educarea funcționarului public, el este preluat cu tot cu sistem. Care sunt avantajele și riscurile unui astfel de sistem strict? Acest sistem asigură o mai mare obiectivitate a actului administrativ, a procedurii administrative având la dispoziție mijloace de identificare mult mai precise, teoretic garantându-se o aplicare unitară a legii. În realitate, procedura este inversă: situația concretă care trebuie rezolvată pare că este introdusă cu forța în norma care i se aplică. În schimb, datorită slabei permisibilități a legii, a slabei interpretări și deci a imposibilității adaptării ei la situația concretă, datorită rigurozității aparente a legii crește corupția, sporește timpul alocat eliberării acestor acte care, pentru a fi redus, trebuie plătit suplimentar, fraudulos, crește stresul cetățeanului și al funcționarului public, deseori se mai pierd pe drumul dintre depunerea cererii și eliberarea actului, respectarea unor drepturi și libertăți fundamentale, se săvârșesc grave infracțiuni, drumul spre îndeplinirea scopului procesului administrativ fiind în consecință greoi și anevoios.
În aceste sisteme, cetățenii au sentimentul că sunt manipulați și ajung repede să-și piardă răbdarea apelând la ”atenții” pentru funcționarul public.
Problema în sistemul administrativ actual este în plus a șefilor de birouri, de secții, de compartimente, ș.a.m.d. Ei sunt formați în vechiul sistem chiar dacă poate nu mai aparțin acestui sistem. Acești șefi distrug, nu doar organizarea administrativă dar și funcționarii din subordine datorită lipsei calităților manageriale concrete, capacitate care include și lipsa comunicării normale cu oamenii. Aceste deficiențe se pot rezolva prin solicitarea de evaluări reale, anonime a șefilor de către funcționarii cu care aceștia lucrează în mod direct și trebuie luate în considerație la evaluarea finală, care cuprinde și evaluarea lor profesională, în proporție chiar de 50%. Aceste lucrări trebuie luate în mod serios în considerație deoarece calitatea actului administrativ depinde și de condițiile umane de lucru ale funcționarului public.
Având în vedere studiul comparativ, trebuie să fie clar că nici în statele occidentale nu este totul perfect, că există discriminări, disperări, abuzuri dar nu există repulsia, teama pe care o ai în România când trebuie să-ți schimbi un banal act de identitate, când te apucă atacul de panică numai când te gândești că se apropie ziua când trebuie să mergi să-ți depui cererea și toate actele adiacente, care, de cele mai multe ori, după niște reguli de logică administrativă, sunt chiar inutile.
Pe de altă parte, în România, faptul că ai calitatea de funcționar public înseamnă că ești un zeu în fața cărora toți trebuie să facă plecăciuni. Funcționarul consideră că e plătit de stat, în realitate el uită prea des realitatea că fără contribuția celor care formează statul el nu ar fi nimic.
În România nu se uită doar asta, se uită scopul principal al administrației: ea nu este în slujba legii sau a unui guvern, administrația este legătura dintre stat și cetățean, funcționarul trebuie să fie în mod real în slujba contribuabilului, nu trebuie să fie torționarul lui. Abia atunci când între cetățean și funcționarul public se va stabili o relație corectă, va funcționa legea administrativă corect în România, iar corupția nu va mai avea din ce se hrăni.
